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紐約時報頭版報導「被邊緣化的WHO」

紐約時報中文版14日以「世衛組織為何沒能領導全球團結一致、抗擊疫情」頭條,報導「被邊緣化的WHO」。

報導說,幾週以來,世衛組織一直拒絕宣布新冠病毒疫情為大流行,擔心這樣做會在全球引起恐慌。但是在3月11日,面對鏡頭的世衛組織總幹事譚德塞(Tedros Adhanom Ghebreyesus)博士,將其定性為大流行,要求全世界團結起來「改變這場流行病的進程」。

這是一個像徵性的時刻,突顯了世衛組織作為引領世界的公共衛生機構的地位,但也反映出世衛組織的根本弱點。根據國際條約,它本應領導和協調全球抗擊冠狀病毒,卻在許多方面被邊緣化了。

該病毒已擴散至110餘個國家,導致超過4300人死亡,在抗擊疫情的過程中,卻看不到全球的團結一致。似乎沒有人擔起責任。似乎沒有什麼計劃。實際上計劃是有的。但問題是沒有多少國家對此給予重視。

15年前,世衛組織對疫情的全球應對行動框架《國際衛生條例》(International Health Regulations)進行了重大修訂,旨在糾正全球在2003年SARS疫情中的反應缺陷,那次疫情造成了數百人死亡,並將多個先進的衛生保健系統推向了崩潰的邊緣。

當時的基本想法是,世衛組織將作為一個中央協調機構。各國將向該機構通報疫情並分享信息,以幫助科學家在全球範圍應對流行病。世衛組織將協調遏制工作,宣布緊急事件並給出建議。修訂後的條例具有法律約束力,並且已由196個國家簽署,包括美國。

但是,有數十個國家公然藐視該條例並且無視義務。有些國家未能按要求向世衛組織報告疫情。還有國家不顧世衛組織的建議,頒布國際旅行限制,並未通知全球衛生官員。

譚德塞上個月表示,「我們面臨的最大的挑戰之一,就是太多受疫情影響的國家仍未與世衛組織共享數據。」他還批評一些國家未能足夠認真地對待疫情,但拒絕點出是哪些國家。

作為聯合國的一部分,世衛組織具有廣泛的影響力,但受到預算和政治壓力的阻礙。它缺乏有意義的執法權,造成了明顯的權力不平衡。人們經常指責它屈從於捐助者,從美國和中國這樣的大國,到蓋茨基金會(Gates Foundation)這樣的私人出資者。

這些矛盾導致該機構在西非伊波拉病毒疫情的應對上遭致廣泛批評,一些學者甚至質疑如此軟弱的機構是否有必要存在。但是喬治城大學(Georgetown University)的學者麗貝卡·卡茲(Rebecca Katz)表示,這種批評忽略了一個基本點。

「如果沒有世衛組織,你還是得創造一個出來」,從事衛生法規研究十多年的卡茲說,「他們現在處境艱難,因為你知道你有國際法,但同時你也知道每個國家都是主權國家。」

一些曾經持批評態度的人,這一次稱讚世衛組織的工作有進步,與SARS和埃博拉疫情相比,它更加快速地宣布全球進入緊急情況,不斷與公眾分享信息,並召集300多名科學家和研究資助者來幫忙開發檢測手段、疫苗和藥物。

即便如此,世衛組織在許多方面仍被邊緣化。最明顯的例子就是全球肆意發布國際旅行限制。世衛組織表示,超過70個國家實施了限制,其中包括美國,川普總統11日晚間宣布限制來自歐洲大陸的旅行。

然而,自1月初以來,世衛組織已經發布了四份警告,一直反對這種做法,並警告,在出現突發公共衛生事件時限制國際流動不太可能阻止病原體的傳播。

這些規定並不適用於國內旅行限製或私人航空公司的決定,但世衛組織一再警告,國際禁令可能會阻礙所需資源的運輸,或延誤援助和技術支持。世衛組織說,這種限制只有在疫情開始時才合理,以便為各國爭取時間做準備。除此之外,它們更有可能造成重大的經濟和社會危害。

一名發言人說,與此同時,在實行國際旅行限制的70多個國家中,只有45個國家做到了向該機構報告其行動的要求。

此外,一些國家不願解除防護裝備出口禁令,這讓抗擊疫情的廣泛鬥爭更為複雜化。法國和德國已限制了這類裝備的出口。

「我們可以理解,政府對本國的衛生工作者負有首要責任」,領導世衛組織衛生應急計劃的邁克爾·瑞安(Michael Ryan)說。他敦促各國停止囤積物資,並呼籲全球團結一致。「一個國家衛生工作者的生命與另一個國家衛生工作者的生命同樣受到重視」,瑞安博士於週一說。

簽署國際規則的國家政府給自己留了一個漏洞,他們現在正在利用它。

曾任世衛組織法律顧問11年的吉恩·盧卡·伯奇(Gian Luca Burci)表示,這個漏洞是2005年該協議修訂工作在日內瓦敲定期間經數小時談判的結果。伯奇說,談判代表們一直呆到凌晨5點,然後才達成一項折衷協議,在「公共衛生考慮和保留最終政治權力」之間取得平衡。

各國不願將全部控制權交給一個國際機構。他們起草了一項條款,賦予各國權利,可以採取他們認為效果會與世衛組織的建議相似或更好的健康措施,前提是這些措施是基於科學的基礎上,而且是為了共同的利益。

「各國給了自己一張出獄卡」,伯奇說。根據這些規則,各國有義務在48小時內向世衛組織報告它們在集體準則之外採取的任何措施,並報告相關理由。在冠狀病毒爆發期間,許多國家未能做到這一點,世衛組織對此也無能為力。

在某些情況下,世衛組織官員是在旅行關閉發生後才從媒體報導中得知這一消息的。「如果沒有人聽從世界衛生組織,那我們有什麼意義呢?」伯奇問。

由於世衛組織官員沒有權力執行國際規定,他們不得不在外交上走鋼絲。世衛組織的一名發言人在一份聲明中表示,該機構「不能強迫各國改變他們已經實施的措施」。

上個月,譚德塞發出了兩封目前尚未公開的信件,提醒各國注意自己的義務。他的工作人員整理了媒體對一系列旅行限制的報導,並在追踪各國,聽取它們的理由。

該機構的官員拒絕點名批評違反規定的國家,並在很大程度上迴避了媒體在這個問題上的提問。

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