18

461號釋憲 讓參謀總長也接受民意監督

【2017.10.27/新聞大聯盟特別企畫】

文◎劉戡宇

動員戡亂兩蔣時期的種種不可思議現象,如二級上將的國防部長指揮不動一級上將的參謀總長,且立法院質詢時國防部長必須接受質詢,直到民國87年7月24日司法院釋字第461號函出現,才打破軍令、軍政二元化牢不可破的軍事文化,參謀總長總算於立法院第三屆第六會期開始接受立委質詢。

話說兩蔣時期的立法院職權遠不如省議會,省議員的各種職權、福利更不在立委之下,除北高兩直轄市外,省政府都快凌駕於行政院之上,直等到李登輝登上總統大位執政期間經過「凍省、廢國大」後,立法院職權才得以正常順利行使,除總統及國防部參謀總長不受立委質詢外,皆依憲法增修條文辦理,因為早期在五星特級上將的蔣介石直轄部屬的四星一級上將參謀總長表面上是行政院所屬部會國防部之幕僚長,但當時的國防部長的軍中位階僅為三星的二級上將,根本指揮不動凡事以國防部參謀總部馬首是瞻的「聯勤及陸、海、空」等各軍種司令部,更甭提做為國防部長幕僚長的四星一級上將參謀總長!

這種由國防部執掌軍政與參謀總部執掌軍令的二元化軍事的國防政策,直至民國87年7月24日由司法院14位大法官做出釋字第461號函才被打破出現轉機,並改變參謀總長應受立委質詢及得拒絕至立法院各委員會備詢之疑惑。

民國87年7月24日司法院召開大法官會議,由司法院長施啟揚擔任大法官會議主席,有十三位大法官翁岳生、劉鐵錚、吳庚、王和雄、王澤鑑、林永謀、施文森、孫森焱、曾華松、董翔飛、楊慧英、戴東雄、蘇俊雄參與會議決議做出461號解釋,87年9月開始立法院第三屆第六會期國防部參謀本部參謀總長開始列席立法院國防委員會報告國防業務並備質詢。

讓軍政、軍令從二元化改變為軍事一元化政策的最重要歷史文件為,民國87年7月24日司法院大法官會議做出重要的461號解釋函,文中詳述參謀總長須到立法院作業務報告並備質詢之理由為,-、中華民國86年7月21日公布施行之憲法增修條文第三條第二項第一款規定行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責,立法委員在開會時,有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權,此為憲法基於民意政治及責任政治之原理所為制度性之設計。國防部主管全國國防事務,立法委員就行政院提出施政方針及施政報告關於國防事務方面,自得向行政院院長及國防部部長質詢之。至參謀總長在行政系統為國防部部長之幕僚長,直接對國防部部長負責,自非憲法規定之部會首長,無上開條文之適用。

二、立法院為國家最高立法機關,有議決法律、預算等議案及國家重要事項之權。立法院為行使憲法所賦予上開職權,得依憲法第67條規定,設各種委員會,邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢。鑑諸行政院應依憲法規定對立法院負責,故凡行政院各部會首長及其所屬公務員,除依法獨立行使職權,不受外部干涉之人員外,於立法院各種委員會依憲法第67條第2項規定邀請到會備詢時,有應邀說明之義務。參謀總長為國防部部長之幕僚長,負責國防之重要事項,包括預算之擬編及執行,與立法院之權限密切相關,自屬憲法第67條第2項所指政府人員,除非因執行關係國家安全之軍事業務而有正當理由外,不得拒絕應邀到會備詢,惟詢問內容涉及重要國防機密事項者,免予答覆。至司法、考試、監察三院院長,本於五院間相互尊重之立場,並依循憲政慣例,得不受邀請備詢。三院所屬非獨立行使職權而負行政職務之人員,於其提出之法律案及有關預算案涉及之事項,亦有上開憲法規定之適用,因此於立法院每會期各委員會召開有關司法、考試、監三院涉及之法律案及有關預算案等相關議題需要到委員會說明時,皆由三院之秘書長率相關單位人員到委員會接受立委之質詢。

司法院大法官會議所做出的釋字第461號函同時於理由書中指出,-、憲法第五十四條規定行政院設院長、副院長各一人,各部會首長若干人,及不管部會之政務委員若干人。又依86年7月21日公布施行之憲法增修條文第三條第一項規定,行政院院長由總統任命之。憲法第五十六條規定行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員,由行政院院長提請總統任命之,則未修正。

其次,行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時,有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權,為憲法增修條文第三條第二項第一款所明定。此係憲法基於民意政治及責任政治原理所為之制度性設計。國防部為行政院所屬部會之一,主管全國國防事務,立法委員就行政院提出施政方針及施政報告關於國防事務方面,自得向行政院院長及國防部部長質詢之。

至參謀總長在行政系統為國防部部長之幕僚長,國防部參謀本部組織法第九條定有明文。就其執掌事項直接對國防部部長負責,自非憲法增修條文第三條第二項第一款所稱之部會首長。立法委員即無從依該規定,於立法院會議時對於參謀總長行使質詢權。

二、立法院為國家最高立法機關,由人民選舉之立法委員組織之,代表人民行使立法權,有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權,憲法第62條及63條分別定有明文。依憲法第53條規定,行政院為國家最高行政機關,憲法增修條文第三條第二項並規定,行政院應對立法院負責。憲法第67條又規定:「立法院得設各種委員會。」「各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢。」憲法增修條文就此未加修改。是憲法雖迭經增修,其本於民意政治及責任政治之原理並無變更;而憲法所設計之權力分立、平等相維之原則復仍維持不變。

立法院為行使憲法所賦予前述職權,其所設之各種委員會自得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢,藉其答覆時所說明之事實,或發表之意見而明瞭相關議案涉及之事項。抑有進者,立法委員對於不明瞭之事項,尚得經院會或委員會之決議,要求有關機關就議案涉及之事項,提供參考資料。受要求之機關,非依法律規定或其他正當理由,不得拒絕,業經本院釋字第三二五號解釋有案,立法委員於詢問以前,或不知有相關參考資料,須待詢問而後知之;於有關機關提供參考資料以後,倘對其內容發生疑義,須待進一步詢問,以期澄清者,其邀請到會之政府人員,尤不得置之不理。

又因我國憲法上中央政制,與一般內閣制有別,立法委員既不得兼任官吏,則負責事前起草或事後執行法案之政府人員,於議案審議過程中參與備詢,自有其必要。故立法院各種委員會依憲法第67條第2項規定,邀請政府人員到會備詢時,行政院各部會首長及其所屬人員,除依法獨立行使職權,不受外部干涉之檢察官、公平交易委員會委員等人員外,於立法院各種委員會依憲法第67條第2項規定邀請到會備詢時,有應邀說明之義務,參謀總長為行政院所屬國防部部長之幕僚長,其統御、指揮之參謀本部及陸、海、空、勤等各軍種總部,並非獨立於行政系統以外之組織,參謀總長雖非增修條文第三條第一項第一款所稱之行政院各部會首長,乃屬憲法第67條第2項規定之政府人員,要無疑義。

參謀總長負責國防之重要職責,包括預算之擬編及執行,均與立法院之權限密切相關,立法院所設各種委員會就與參謀總長職務相關之事項,邀請其列席備詢,除有正當理由外,不得拒絕應邀到會備詢,惟詢問之內容涉及重要國防機密事項者,則免予答覆,至司法、考試、監察三院既得就其所掌有關事項,向立法院提出法律案;各該機關之預算案並應經立法院審查,則其所屬非獨立行使職權而負行政職務之人員,於其提出之法律案及有關預算案涉及之事項,亦有依上開憲法規定,應邀說明之必要。

惟司法、考試、監察三院院長,固得依憲法第71條規定列席立法院會議陳述意見,若立法院所設各種委員會依憲法第67條第2項規定邀請政府人員到會備詢,本於五院間相互尊重之立場,並依循憲政慣例,得不受邀請列席備詢。三院所屬獨立行使職權,不受任何干涉之人員,例如法官、考試委員及監察委員亦同。

要不是民國87年7月24日司法院大法官會議做出釋字第461號函,相信無論那個政黨執政都無法改變國防部軍政、軍令二元化之怪現象,自從有了釋字第461號,參謀總長必須到立法院列席報告並備質詢後,才改變二元化為一元化的國防政策,現在文人國防部長已經可以指揮調動參謀本部及各種司令部,且在立法院也經常看到參謀總長率各軍種司令及相關人員出席立法院委員會議。

畢竟槍桿子出政權的「強權政治」與總統民選的「民主法治時代」完全不同,過去低階上將的國防部長指揮不動高階上將參謀總長被視為正常的怪現象已成為歷史,一切回歸憲法規定之立法權、行政權之正常行使皆拜87年7月24日司法院大法官會議做出的釋字第461號函所賜!

180

38